全过程数字化诠释城市总体规划新内涵 ――广州基于数字总规的现状调查实践浅议

　广州市城市总体规划是广州市唯一须经国务院批准实施的城市规划，其权威性和法律地位可见一斑。广州市新一轮城市总体规划（2010－2020）（下称“新总规”）编制工作始于2006年，2007年7月正式全面铺开。期间先后有建设部修订并颁布施行《城市规划编制办法》，全国人大审议通过《中华人民共和国城乡规划法》。在此背景下，城市规划指导思想发生了重大调整，新总规的编制是按部就班、延续墨守成规的老一套，还是推陈出新求变革、顺应时代发展潮流，规划工作者必须抉择。
广州选择了锐意创新的道路。广州新总规不仅贯彻了总规编制的普适原则：“政府组织、专家领衔、区域协调、城乡统筹、科学决策、公众参与”，还面向更高起点，提出了“以民为本、面向管理、立足实施”和“学科融合、数字支撑”的新特色和新目标，将全过程数字化作为总规编制的主要特色和重要技术支持方法，在总规编制中借助“数字总规”丰富了落实科学发展观的内涵。
广州“数字总规”全面应用数字化支撑手段，把信息技术与总规编制组织协调和质量跟踪管理的方法、步骤串接起来，使之成为互相促进、相辅相成的统一整体。数字化方法不仅仅停留在以往电子办公辅助的层面上，而是真正广泛参与到核心规划决策的支持、论证环节中，与规划理论方法紧密结合，以不同于以往的模式、方法和信息表达方式加速规划信息集成，规划信息流足够丰富，以期达到支持实证分析的科学门槛。在已完成的土地现状调查工作中“数字总规”的方法取得了显著成效。
土地利用现状调查工作对于总体规划编制总体工程来说，历来似乎只是九牛一毛。然而随着规划管理机制的不断完善，面对现状调查长期被忽视的现实状况，规划实施的问题日益凸现，直接影响到已审批规划的公信力。规划编制与作为依据的现状情况矛盾越来越大，抓不住主要规划矛盾和症结，现状存在亟待解决的规划问题被忽视和掩盖，规划举措如同“挠痒痒”，治标不治本，难以落地。因此，科学的现状调查被重新发现。现状调查作为广州新总规编制第二阶段的工作任务，调查内容的深度和广度前所未有。自动化中心经过论证研究，提出了必须以数字化技术支持建立统计查询分析系统，才能把这一“摸清家底”的工作统筹起来，
使之有效的为规划管理服务，提高规划管理的效能，务实工作取得的调查成果，同时也夯实了总规编制的基础。
1、 技术标准为先导，统筹城乡一体化调查
依照国家的城乡规划法律制度，广州以往一直沿用“一法一条例”的规划管理法规，市区规划与农村规划分割，城市总体规划与各区、镇、村规划不相协调，衔接不够，不能适应广州经济社会迅速发展的新形势。面临的主要问题包括：城乡统筹规划引导滞后，城市发展成本大幅增加；城乡工业规划布局较分散，土地利用效益和环保效益有待提高；农村基础设施建设、公共卫生和医疗保障薄弱，农民未能公平地分享社会发展成果。为了提高城乡规划管理的科学性，新总规的现状调查工作将城乡一体规划作为首要目标，在制定土地利用调查技术规定之初，即确定对城乡建设用地进行统一调查，村建设用地采用与城市建设用地一致的类别代码进行分类，恰当地体现了城乡规划法提出的“遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设”的原则。此外，对公共设施调查提出了内容翔实的调查标准，设置公共服务设施、市政设施、交通设施、绿地、水系等调查类别，其中公共服务设施73小
类、市政设施34小类。
为确保可操作性，技术规定的制定经历了充分试验论证的过程。前期快速制定了《土地利用现状调查计算机数据格式》，用于各规划分局基于既有资料制作土地利用现状图草图，并拼接为全市域土地利用现状分类图。在此基础上经20余次讨论初步形成《土地利用现状调查技术规定》（下称《技术规定》），并通过白云、荔湾、番禺区的典型试验进行完善和调整。具体实施开始，又多次与分局互动访谈，确保技术标准和调查方法的统一；调查工作后期，土地利用现状调查成果与专项调查成果再进行相互校核，进一步提升成果质量。对于广州新总规即将开展的市域城镇体系规划、市区城乡统筹规划、“一主三副”城区规划等三个层次的规
划编制，将首次提供深度的现状调查成果作为编制基础依据。
2、 全过程数字化管理，创新现状调查工作模式
《城乡规划法》第十条提到：“国家鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的科学性，提高城乡规划实施及监督管理的效能。”
为了保障调查工作完成的质量和进度，新总规调查采用了分工合作的方式，最大限度地发挥市局的信息集中优势和分局的属地资源优势，各分局调查小组大量使用具有城市规划专业背景的工作人员。如何有效组织超过200人的调查大军协同作战是项目面临的严峻挑战。自动化中心决定搭建数字化工作平台推动调查工作的协作互动。GIS系统在广州新总规现状调查和规划编制中的综合应用，率先在全国规划信息化领域创立了全过程数字化规划决策、支持管理模式。
新技术新方法的推广使用并非一帆风顺，自动化中心通过“以身示法”和统一培训、“开小灶”辅导、上门服务的种种方式，打破了规划人员CAD+OFFICE“打遍天下无敌手”的固有观念，各区调查组从起初的观望，到后来主动要求增加安装使用、培训学习，最终共计安装数字化平台120余台。自动化中心还通过经常性的电话、网络互动沟通，解决了大量的操作技术问题，保证了调查工作的顺利推进。
调查工作在统一的数字化工作平台上实现了数据共享和协同工作，全面采用先进的GIS数据采集和处理技术，大大加快了数据录入、修改、统计和入库进度。在实施过程中严格落实层层把关、分级负责制，实现了全程信息工程监理，保证了工作进度，确保了数据成果质量。以成果审查阶段为例，自动化中心接收十区阶段性数据成果56批次，进行数据抽查并反馈书面抽查书面修改意见40余份，出具数据检查报告共20份。通过统一技术标准、工作方案、技术培训，分工合
作，数字化工作平台在现状调查中产生了显著的增效作用，对今后其它的规划管理信息化途径也具有重要的启示意义。
此外，新总规编制还成功借鉴了工程项目管理模式，利用信息技术和网络共享优势，引用BLM（BuildingLifecycleManagement，建设工程生命周期管理）的概念，建立了项目资源管理平台，实现了总规编制各分工队伍的网络化、协同化的管理目标。项目资源管理平台目前运行情况良好，局系统用户85个，其中规划院用户38个，日均共享交换数据100余次。除总规项目外，管理平台项目还有亚运会规划、重点项目规划和自动化中心规划研究部规划项目等，共75个子项，目前数据量25G，实现了各个项目实时更新、权限管理，交流共享、成果梳理、动态进度、工程监理和任务跟踪的团队协同工作功能，取得了显著的效果，为下阶段顺利推进总规编制，完成各阶段成果形成、论证和报审任务，以我局今后全面实施规划编制项目的全过程数字化管理目标打下了基础。
3、 综合利用数字化研究积累，高效推进调查进程
现状调查是一个工作量浩繁的任务，以往蜻蜓点水式的土地利用现状调查根本达不到《技术规定》的要求，而如果完全采用外业调查的方式，又缺乏足够时间和经费支持。因此，在广州新总规现状调查中，根据实际情况采取了内业预判结合外业调查的技术路线，最大限度地发挥既有规划基础数据的作用，极大地提高了调查工作的整体效率。通过多渠道的沟通协调，自动化中心收集整理了基础地形、遥感影像、行政界线、规划审批信息、相关规划成果、建成区面积统计成果、国土现状调查等13项规划基础数据，使得土地利用现状调查的内业预判等各项工作程序得以顺利推进。每一项基础数据都来之不易，背后各有各自值得记录的故事。
广州已开展的新总规战略咨询，不同程度提到了城市用地扩展和增长边界管理的问题，其中城市建成区面积一系列指标具有基础作用，作为其它指标的“分母”的重要作用日益彰显。城市建成区面积统计是局规划管理业务职能之一，涉及的内容比较复杂，并不是望文生义的“一个范围”、“一根线”的问题，对于城乡规划特别是总体规划这样的大区域范围规划具有重要作用。传统增量方法的误差很大，存在的累积偏差越来越大，城市建成区统计的严肃性与现实技术支持环节的薄弱形成了鲜明对比。自动化中心在经费短缺的情况下，主动承担了数字化条件下城市建成区面积统计新方法的研究，制定了技术规程并于2006年成功实施了对中心区的统计，还参考了交通方面较有价值的数据，统计结果比较客观地反映了广州城建和规划实施的最新建设动态、空间布局和结构构成，并进行了大量的核查抽查试验检验，务求数据尽可能准确。在新总规现状调查中加以应用，对土地利用调查工作的推进产生了积极作用。
广州2005年行政区界的调整后，我局一直没有掌握最权威、最基础的界线数据，镇与村的辖属关系也不够清楚。新总规现状调查将三级行政界线的调
查纳入其中，以民政局的基本行政区界线和我局交通小区调查数据为基础，通过各区的调查工作进一步开展实际情况摸查，形成了比较完整的行政界线数据。又通过协调民政局，弄清了各级区划的辖属关系，再落实到具体的调查数据中，为不同口径的统计分析创造了基础条件。
4、 信息技术支持学科融合，提升调查成果利用度
总规编制的核心问题是城市发展与用地、空间的统筹，反映规划实施效果的城市现状用地统计和评价实证分析是规划举措和区划政策的重要依据，并以之为基础确定城市规划区、建设适宜评价和已建区、适建区、限建区和禁建区等。规划实施中由于对存量用地、可建设用地和建设动态监控及其合理性的分析不足，不能及时纠正或采取相应措施，只能进行“事后管理”，城市边缘地区无序蔓延、发展不均衡和用地不经济、缺规划、欠统筹的现象屡见不鲜。然而由于作为统计和评价基础的现状调查过于简单化，各级规划管理部门要弄清和监管自己辖区的建设动态难度很大，成了“说不清”的一件事。
城市建设日新月异，具有很强的动态性，规划编制前期的现状调查工作往往流于形式：在传统技术条件下现状调查是一件吃力不讨好的事情，现状资料一时不更新就很容易“老化”作废，最后往往只剩下一张图像和一些表格，要客观分析广州城建的历史演变和趋势，就捉襟见肘了。
此外，现状调查通常直接利用地形图、卫片和航片等资料，其技术特征属于测量学科的范畴，这种未根据规划学科需求定制的基础数据，虽然在规划范围小的情况下尚可满足要求，但涉及到总体规划、城市空间扩展战略研究等大比例尺、区域性的项目时，不假以数字化技术支持就难以发挥其作用。与规划学科的“硬着落”方式衔接，对于不具备相关知识和经验的规划业务人员，难以得当运用于规划管理和编制中。比如，地形图的信息过于具体，不够抽象和概括，不能直接反映
用地层次的状况，动态性差，相对于规划并非关注细节的需求，其更新成本和周期显得过大，较为浪费；航片、卫片动态性虽好，但同样不够抽象和概括，且可读性更差，不能直接反映用地层次的问题。
而基于“数字总规”的十区土地利用现状调查，恰恰是弥补了规划和测量学科两者之间难以逾越的鸿沟，用数字方法整合最新的地形图、航片和各种反映规划现状的地理和管理数据，并发挥基层规划管理和国土管理部门的力量，进行实地勘察校正，得到市域性、覆盖性、准确性和实用性的矢量数据，建立可计算和动态维护的空间数据库。它是专门为规划编制和管理定制的基础数据，就像地籍数据是为国土房管部门专门定制的一样，从这一点上来说，是具有开创性意义的，体现
了学科融合的现代城市规划新理念。
5、 定量分析让数字说话，创新规划管理新途径
广州市“数字总规”启动以来，经过一年多时间的摸索和实践，建立并推广使用了总规编制数字化协同工作平台，完成了广州市10区土地利用现状调查工作，开展了总规现状调查数据库设计和建库工作，正在开展总规编制与规划管理导向的数据模型规划定量分析和研究工作，提供调查数据的增值服务。在城乡一体规划目标框架下，将对现状调查的数据加以充分利用，采用不同口径进行城乡一体化数据统计、不含城中村的数据统计、国标用地分类统计。同时还将综合利用其它资料，对城市现状和规划指标进行统计分析和演变分析。
广州市通过实施“数字总规”，提高规划编制的科学、公平和效率，保证总体规划与其他层次规划实现动态的衔接和联动机制，实现“一张图”规划管理，推进“三个一”工程，使总规编制“面向管理、立足实施”成为可能。
综上所述，“数字总规”就是将数字化理念贯穿于总规编制的整个生命周期，以规划编制与建库设计的标准化为先导，实现编制工作的过程控制、质量控制、过程重现、版本管理、信息互动、协同工作、应用分析等。对于总规以外的规划编制与管理实施，其外延意义也是深远的。目前，这一解决方案已逐步构建起来，取得了初步成效，还有大量工作有待在应用中进一步完善。
广州市“数字总规”以现状信息为基础，以信息技术为支撑，以协同化、网络化为工作方式，以定量分析为主要手段，“用数字说话”，将改变重编制而轻实施和“终极蓝图”的传统规划观念，探讨出具有我国特色的、符合城市高速发展的、具有可持续发展理念的城市总体规划编制创新模式和指导方法。




ZONGGUI


定量分析图